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　　湘潭高新區管委會 馬海

　　當前，我國部分高新區基礎設施開發建設面臨著內部基礎設施投資建設工程量大、資金需求量多，外部地方融資能力有限、負債空間也幾乎利用殆盡等不利現狀。

　　該問題的出現與之前這些高新區因加快基礎設施建設而積累下來的巨額債務及新增的融資需求密不可分。推進高新區投融資模式的改革轉型已是箭在弦上。

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。”《決定》明確，必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。

　　筆者認為，新形勢下，在高新區公共服務供給中探索運用PPP模式，是貫徹落實中央全面深化改革決定精神，引導調動市場資源，減少政府資源配置，提高公共服務供給效率的新路徑。

　　PPP模式的基本概念及產生的根源

　　“十三五”規劃綱要提出，要“推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。制定發布購買公共服務目錄，推行特許經營、定向委托、戰略合作、競爭性評審等方式，引入競爭機制。”而PPP模式正是實現這一要求的重要方式之一。

　　PPP是英文Private-Public-Partnership的縮寫，即公共民營合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這一合作形式，合作各方可以獲得比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

　　筆者認為，探討運用PPP模式，主要基于當前高新區運營管理中投融資領域面臨的困難，集中體現在三個方面。

　　首先，國家對當前地方政府融資采取嚴管的政策導向。以國務院2010年下發的19號文為標志，國家層面連續出臺多個通知旨在規范融資平臺公司行為，2008年以來國內融資平臺狂飆突進的勢頭被遏制。一方面，銀行表內、表外資金進入融資平臺公司越來越難;另一方面，土地出讓制度的規范、資產注入嚴格也讓融資平臺公司舉步維艱。當下，正規的融資渠道只剩兩條：一條是向政策性銀行申請貸款，另一條是發行企業債。政策性銀行貸款對用途有嚴格限制，融資額度也非常有限。加之融資平臺公司利用原有劃撥土地進行開發建設或轉讓，還得補繳土地價款，使部分高新區開發建設公司原本就已緊張的現金流更加捉襟見肘，只能“拆東墻補西墻”。

　　其次，部分高新區融資平臺公司運營面臨窘境。過去，政府融資平臺在城市基礎設施建設過程中發揮了巨大作用。然而，目前政府融資平臺的融資能力已經發揮到極致。國家審計署2013年底公布的《全國政府性債務審計結果》顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元中，7170個融資平臺公司負有責任的債務4.08萬億元，占地方政府債務總額的37%。以往，高新區基礎設施建設融資模式較為單一，建設資金大都通過設立融資平臺公司，以土地為抵押向銀行借款解決，導致政府債務膨脹，容易引發財政金融風險。當下，融資平臺公司化債幾乎完全依賴政府土地出讓收入，自身造血功能普遍較弱，有的融資平臺公司資產回報率只有1%，運營收入連償還利息都不夠。近年來，因大規模的基礎設施建設，部分高新區的政府性債務規模更是大幅度上升，每月支付的利息也是一筆不小的開支。同時，由于融資平臺公司貸款期限較短，不能與基礎設施建設周期相匹配，“短貸長用”的現象常有發生。在當前中央加強對融資平臺管理、土地價格下滑的大背景下，一旦銀行收緊信貸，“借新還舊”方式將難以為繼，現有的主要依賴土地財政的投融資體制弊端已顯現，亟須建立新型的投融資機制。

　　第三，園區基礎設施建設的資金需求量日益增大。當前，部分高新區正處在負重爬坡、后發趕超的關鍵時期，基礎設施薄弱、歷史欠賬多已成為制約這些高新區經濟社會快速發展的瓶頸。以湘潭高新區為例，去年該區僅道路建設等基礎設施建設的資金需求就超過6億元，融資問題已經成為橫亙在前的突出問題。再加上園區所承擔的湘潭市政污水管網建設、高壓電線桿遷移工程、橋涵建設等眾多基礎設施建設項目，所需資金巨大。

　　PPP模式的特征及適用領域

　　PPP模式能同時撬動城鎮化所需資金和打開民間投資新渠道，給高新區開發建設帶來諸多好處。例如，在公共項目的投融資領域引入市場機制，可以減少政府部門的財政負擔和投資風險;私人機構在項目前期就參與其中，可以為政府部門提供先進的計算和管理經驗，從而為項目提供更優的方案。

　　首先，有利于減少政府負債。由于大多數基礎設施項目存在投資周期長、資金需求量大等特點，采用PPP模式可以拓寬融資渠道，通過轉變城市建設投入的機制來緩解地方政府的債務壓力。同時，通過吸收社會資本建設和運營，可以改變傳統的投資模式，有利于緩解財政支出壓力，減輕地方政府債務負擔。

　　其次，有利于提高公共服務供給效率。PPP以契約形式，將市場中的競爭機制引入城市公共基礎設施建設中，突破了傳統的政府與私人部門的分工邊界，政府職能由“既做運動員又做裁判員”向“裁判員”轉變，可以充分調動私人部門的主觀能動性和創造性，有效提高公共產品供給效率和公共服務水平。

　　第三，有利于激活民間資本。從國際經驗來看，PPP模式項目往往具有投資規模比較大、技術比較成熟、長期合同關系比較清楚等特征。通過公共部門與私人部門的共同合作，確定一個比較穩定的項目收益率。推廣PPP模式，可以盤活社會存量資本，激活民間資本(如供水、供電、通信、交通等領域)的投資潛力，拓展企業的發展空間。

　　筆者認為，PPP模式適應于項目建設周期及收益時間較長的項目建設。例如，城市軌道交通投融資建設，在長沙磁懸浮工程率先采用PPP模式，總投資41.95億元的我國第一條具有自主知識產權的中低速磁浮交通線就是通過采用該模式吸引社會資本參與其中。此外，還有北京地鐵4號線的PPP項目，國外的英國希斯羅機場PPP項目。

　　推行PPP模式的具體操作性建議

　　要想更好地推動PPP模式發展，助推高新區基礎設施建設，筆者認為，應從4個方面集中發力。

　　首先，搶抓機遇，主動探索，積極組織學習培訓。要重點對PPP模式的內涵、特點和適用領域，以及如何化解PPP實施中遇到的體制機制等問題進行專題學習。要利用政府門戶網站平臺，對PPP模式積極進行宣傳引導，增進政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認可度。與此同時，可以選派合適人選參加PPP模式專題培訓學習;邀請專家、學者進行專題講座。系統學習PPP融資模式的概念和內涵，及時了解國內運用該融資模式建設的重大項目成功案例及其運營管理情況。

　　其次，要統籌規劃，強化引導，積極引進國際智力資源“催化”潛在PPP項目。為全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快轉變政府職能，完善城鎮化健康發展體制機制，財政部決定在基礎設施、公共服務領域推廣運用PPP模式。推廣運用PPP模式，既不能畏手畏腳、裹足不前，又不能急于求成、一哄而上，要根據自身實際情況統籌規劃、加強引導，制定可行的措施，選擇合適的路徑，做到蹄疾步穩。特別是要基于當前在PPP模式認知和能力培養方面具有廣泛需求，為了營造大范圍加以PPP模式的有利氛圍，通過召開PPP相關論壇、開展案例研究等認知提升和能力建設活動，提升地方政府與私營部門合作能力和管理水平，拓寬公共設施建設融資渠道，催生潛在的、具有良好發展前景的PPP項目，彌補高新區基礎建設資金缺口，提高公共設施管理運營效率，支持非公有制經濟通過穩健運營逐步做大做強。

　　第三，要結合實際，做好篩選，加快建立PPP試點備選項目庫。在借鑒國際國內經驗的基礎上，結合高新區自身經濟社會發展特點、產業發展狀況和監督管理體制，挑選合適的項目，盡快篩選一批適合運用PPP模式的項目。例如，可選取一些具有公益性或準公益性、特許經營即有收費權的基礎設施項目。一方面要盡快推薦PPP試點項目，爭取將一批精品項目列入國家和相關省市試點。同時，對已列入國家和省市試點的項目，要跟蹤了解進展情況，通過爭取政策扶持、技術援助、政府貸款、財政補貼等多種渠道給予支持，加強操作指導，并及時總結完善。另一方面，要做好PPP整體規劃，明確適用于PPP的項目類型，并對相關項目進行梳理分類。要把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發展比較成熟的項目，如污水處理、垃圾處理、養老服務設施、保障房建設等，盡快建立PPP備選項目庫，形成良性互動、可持續發展的格局。對已經建成的公共設施項目，擬轉換為PPP模式的，可一并進行篩選列入項目庫。

　　第四，建立機制，穩步推進，將PPP模式運用到支持重點項目建設上。地方政府要成立專門領導小組和工作班子，對選定的PPP項目進行論證、測算，并由政府出資委托一家中介機構，聘請財務、法律、技術等顧問，在合適項目上開展PPP模式試點。特別是要加快利用PPP模式支持高新區重點項目建設。要充分借鑒先進地區的相關經驗，按照“精心謀劃、先行試點、積累經驗、分級推進”的工作原則，緊密契合高新區建設等戰略部署，重點支持一批諸如“園區實驗學校建設項目”、“合同能源管理既有建筑綜合節能改造”、“職業教育實訓基地建設”等PPP類項目。

　　筆者認為，PPP模式的快速發展可以帶來諸多好處。例如，在公共項目的投融資領域引入市場機制，可以減少政府部門的財政負擔和投資風險;私人機構在項目前期就參與其中，可以為政府部門提供先進的計算和管理經驗，從而為項目提供更優的方案。某種程度上正是在于其能同時撬動城鎮化所需資金和打開民間投資新渠道。但事物都有其兩面性，PPP模式在存在許多優點的同時，也存在不少的缺點。高新區應學會合理利用，趨利避害，將其有效地運用于園區經濟建設發展的需要，提高政府投資效率，降低政府負債水平，實現經濟社會的穩定健康發展。