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　　《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》明確將國家高新區定位為“創新驅動發展示范區”和“高質量發展先行區”，新時期“兩區”定位賦予國家高新區新的使命。科技部新版評價考核體系結合國家層面的戰略要求，形成推動高質量發展的指標體系、統計體系和績效考核體系，進一步引導國家高新區落實新發展理念，以創新驅動發展為根本路徑，牢牢把握“高”和“新”發展定位，發揮好示范引領和輻射帶動作用。

　　蓬勃發展的西安高新區 圖片來源：本報圖片庫

　　一、新版評價指標體系的修訂背景

　　2021年4月，科技部印發《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》。新版評價指標體系是國家宏觀層面的戰略要求，也是新時期國家高新區高質量發展的必然選擇。

　　(一)從國家宏觀戰略導向看，新版評價指標體系是國家高新區高質量發展的“風向標”

　　當今，我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，而創新是引領發展的第一動力。黨的十九屆五中全會提出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”，并將其擺在各項規劃任務的首位進行專章部署。2020年7月發布的《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》，明確將國家高新區定位為“創新驅動發展示范區”和“高質量發展先行區”，新時期的“兩區”定位賦予國家高新區新的使命。新版評價指標體系結合國家層面的戰略要求，形成推動高質量發展的指標體系、統計體系和績效考核體系，進一步引導國家高新區落實新發展理念，以創新驅動發展為根本路徑，牢牢把握“高”和“新”發展定位，發揮好示范引領和輻射帶動作用。

　　(二)從國家高新區發展內涵的演變看，新版評價指標體系是國家高新區踐行高質量發展的“指揮棒”

　　30多年來，國家高新區核心發展內涵在不斷演變。1990年代的“一次創業”著眼生產要素的集聚，通過招商引資做大產業規模體量;“二次創業”則圍繞科技要素集聚、成果轉移轉化和創新氛圍營造實現產業的轉型升級;在“三次創業”階段，國家高新區追求的不僅僅是經濟體量、產業發展，而是打造和諧有序高效運行創新型城區。因此，國家高新區踐行創新發展戰略、實現高質量發展的核心舉措，即體現在高新區對于高質量創新經濟生態的打造。早在2013年，科技部在《國家高新技術產業開發區創新驅動戰略提升行動實施方案》中，就已經提出國家高新區開始進入“三次創業”階段，但當時對于“三次創業”的國家高新區究竟應是什么樣子，并沒有明確說法，只是指出要實現“四個跨越”(從前期探索、自我發展向肩負起創新示范和戰略引領使命跨越;從立足區域、集約發展的資源配置方式向面向全球、協同創新的產業組織方式跨越;從要素集中、企業集聚的產業基地向打造具有國際競爭力和影響力的創新型產業集群跨越;從工業經濟、產業園區向知識經濟、創新文化和現代生態文明和諧社區、高科技產業增長極跨越)。

　　新版評價指標體系以五大發展理念為指導，圍繞高質量發展的核心內涵和要求，結合國家高新區三次創業階段特點而建立，為國家高新區踐行高質量發展指明方向和路徑。

　　二、新版評價指標體系的評價導向

　　新版評價指標體系圍繞我國經濟高質量發展五大核心內涵，結合國家高新區創新經濟生態六大關鍵要素，提煉國家高新區高質量發展的政策導向，即新版評價指標體系的5個評價維度——創新能力和創業活躍度、結構優化和產業價值鏈、綠色發展和宜居包容性、開放創新和國際競爭力、綜合質效和持續創新力。

　　其中，“五大核心內涵”著眼于“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新發展理念，在發展動力上，強調創新是實現高質量發展的第一動力，激發全社會創新潛能和創業活力;在發展支撐上，加快向提高供給體系質量轉變，著力打造高質量現代產業體系;在發展路徑上，提升全球拓展和競爭能力，形成高水平的全面開放新格局;在發展環境上，堅持以人為本、生態優先、包容并蓄原則，營造滿足人民美好生活需要的環境;在發展績效上，強調創新對于發展的實際推動作用，突出高質量發展的效率提升和經濟成效。而“六大關鍵要素”源于創新經濟生態模型和內涵，國家高新區創新經濟生態的營造，最終要形成以創新創業活動為核心、以高端產業為價值承載、以發達的市場網絡和空間為條件、以宜業宜居的城區為環境依托、以多元創業文化和人才組成的活力社會為要素支撐的開放和自組織的創新經濟體系。這一生態構成中，創新創業是核心觀察對象，政府政策為外部作用力，由此這也契合了學術界普遍采用的創新生態六要素模型，即：創新創業、產業、市場、文化、社會和政策。

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新版評價指標體系構建思路

　　三、新版評價指標體系對西安高新區的影響分析

　　新版評價考核體系以五大發展理念為指導，圍繞高質量發展的核心內涵和要求，結合國家高新區三次創業階段特點而建立，為國家高新區踐行高質量發展指明方向和路徑。西安高新區作為全國首批世界一流高科技園區試點園區之一，秉持“發展高科技、實現產業化”初心，經濟發展日新月異，創新實力持續增強，改革開放不斷突破，綜合發展水平持續位于國家高新區前列，在科技部火炬中心的綜合評價考核中始終位居國家高新區第一方陣。

　　站在新的歷史方位上，西安高新區雖然在科技創新、高新產業、開放發展、環境營造等方面取得了跨越式的發展，但仍存在重大原始創新、顛覆性創新能力不足，前沿領域的全球性領軍企業較少，先進制造業的產業規模和競爭力不足，國際化、法治化、便利化的營商環境還有待提升，高質量的教育、醫療、休閑等民生設施和服務供給不足，政府創新、產業和社會治理的體系和能力不足等突出短板。

　　(一)新版評價指標體系下西安高新區面臨的三大機遇

　　機遇1：有利于本土根植性科技企業的培育

　　新版評價指標體系中，將不同發展階段、規模體量的科技型企業數量及發展成效，作為衡量區域創新發展績效的重要指標，如“當年登記入信息庫的科技型中小企業數”“當年孵化器、加速器和大學科技園內新增在孵企業數”“當年凈增高新技術企業數”“當年內部研發投入強度達5%企業的營收合計占營業收入比例”“當年新晉高成長(瞪羚企業)企業數”“當年在境內外上市(不含新三板)企業數”“當年內部研發投入強度達5%且營業收入超5億元的企業數”。

　　現階段，西安高新區科技型企業梯度培育機制不夠完善，招引來的頭部企業大多為本地營銷部門或低成本制造基地，對完善本地產業生態的作用效果十分有限，缺少內生型科技企業將導致西安高新區高技術產業的根植性不夠、產業鏈條不健全，缺乏長期競爭力。與2013版評價指標體系相比，新版評價指標體系更加側重本土科技型企業的梯度培育，將從戰略導向上為西安高新區的科技型中小企業謀得更多更優發展空間。

　　機遇2：最大程度激發企業的創新主體作用

　　與2013版評價指標體系相比，新版評價指標體系將專利產出、標準制定、風險投資額、境內外研發機構等衡量國家高新區整體創新績效水平的指標，變形為參與制定國際標準、獲得專利授權、獲得風險投資、擁有國內外研發機構布局活動的企業數量;將評價導向從頭部企業推及到更多的企業群體，有助于激發全域企業的創新活力。就西安高新區而言，大量創新資源集聚在高校院所等系統中，但由于產學研協同創新網絡發育不健全，以及融合發展體制機制掣肘，導致科技成果在本地的轉化率不高，本土企業無法充分享受到西安的科教資源優勢，當從高校院所到企業的“基礎研究—應用研究—試驗與發展—產業化”這一傳統的區域創新發展路徑遭遇瓶頸，由企業需求驅動的“逆向創新”過程將是破題的關鍵。因此，西安高新區需要讓企業走在創新的前端。而新版評價指標體系中的“當年獲得風險投資的企業數”“設立境外研發機構(含境外孵化器)的內資控股企業數”“當年獲得境外注冊商標或境外發明專利授權的內資控股企業數”“當年新增主導制定國際標準的內資控股企業數”“擁有國家級研發機構的企業數”等5個考核指標，就是西安高新區激發企業創新主體作用的“指揮棒”。

　　機遇3：助推產城融合發展

　　2018年，《西安高新區托管移交工作總體方案》實施后，西安高新區承擔了較為繁重的社會民生事務。對于國家高新區而言，托管或政區合一之后的行政化利弊參半，一方面托管后民生領域的財稅負擔較重且內部機構人員配置較為臃腫，國家高新區一定程度上會偏離“發展高科技、實現產業化”的主責主業;另一方面，從創新生態的角度看，良好的教育、醫療等民生保障是人才引聚的關鍵要素，產城融合發展是高科技產業園區發展到一定階段后，向創新型城區轉型的必然選擇。新版評價指標體系增加了民生保障、宜居宜業方面的考核指標，如“園區各級醫院和各類學校數”“從業人員平均月工資性收入與當地每平方米房價比例”，從戰略發展路徑選擇上，明確了國家高新區要由產業園區逐步向創新型城區過渡，完整的城區形態并不意味著國家高新區要走行政區的路子，而是為區域創新生態的打造提供更優質的環境支撐。對于西安高新區來說，托管方案讓產城融合發展有了抓手，而新版評價指標體系為該高新區落實托管事務提供了戰略支撐。

　　(二)新版評價指標體系下西安高新區面臨的三大挑戰

　　挑戰1：省市的考核導向與新版評價指標體系存在明顯“夾角”

　　目前，陜西省、西安市對西安高新區的評價考核總體導向是經濟總量而非科技含量，是短期見效快而非長期可持續。陜西省、西安市將高新區同經開區、行政區放在一起比較，由此導致西安高新區歷屆領導班子把做大經濟規模體量、短期即可獲益作為工作導向，把招大引強作為重要工作抓手。這種通過透支未來發展潛力謀求短期發展成效的粗放發展模式，長此以往對西安高新區百害而無一利。為解決當前西安高新區的發展戰略導向偏差，追本溯源，首先陜西省、西安市對西安高新區及其領導班子的評價考核應與新版評價指標體系的導向基本一致，即注重本土根植性科技企業的培育、注重產業生態的科技含量、注重區域創新活力的有效激發、注重全要素創新生態的打造。

　　挑戰2：“頭重腳輕”的經濟結構不具備長期競爭優勢

　　在長期“招大引強”的思維慣性之下，西安高新區經濟結構處于失衡狀態，招引來的頭部企業大多為非核心部門，不僅對本地產業的強鏈補鏈作用十分有限，同時也擠占了本地科技型中小企業的發展空間。在這樣的經濟結構下，本土根植性的科技型龍頭企業有可能長期缺位，由于缺少產業生態的締造者，產業很難成形成勢，突破產業鏈“卡脖子”環節和搶抓產業發展新賽道則更為艱難。新版評價指標體系進一步弱化了對規模指標的考量，而增量型指標和效率型指標所占份額及權重更高，考核導向上更注重經濟發展質量和效率。從長期來看，西安高新區爭先進位的難度較大。

　　挑戰3：創新、產業和社會治理能力尚不能激活創新的“乘數效應”

　　西安是國內知名的科教資源集聚區，在人才供給、原始創新、產學研協同方面具備天然優勢，但就目前來看，西安高新區的產業發展水平和創新要素集聚能力無法與當地富集的創新資源相匹配，大量人才“孔雀東南飛”，很多本地成長起來的科技型企業出走北上深。這些現狀本質上可以歸因于西安高新區創新、產業和社會治理體系和治理能力尚不健全。在市場本身活力不足的情況下，更需要政府的引導作用。特別是在科技創新方面要處理好產學研協同創新的體制機制問題，其中既需要破除從高校院所到產業部門的科技成果轉化梗阻，又要完善從產業部門到高校院所的“逆向創新”機制。在產業發展方面，西安高新區的國有企業占據較多創新資源，但這些創新資源很難溢出或很難與本地中小企業有效互動。在社會治理方面，西安高新區托管工作啟動后，建成區生活空間與生產空間不協調，公共服務資源相對不足且分布不均，民生服務尚無法形成對區域創新生態的有效支撐。

　　四、政策建議

　　基于以上分析，站在新的歷史方位上，西安高新區將進入到譜寫新時代追趕超越新篇章的戰略機遇期和“三次創業”實現高質量發展的攻堅期。在傳統發展優勢弱化、新優勢尚未形成的環境下，西安高新區需要走出舒適區，在“發展高科技、實現產業化”的使命導向下繼續深耕，在更高起點、更高層次、更高目標上推進全面深化改革，勇于破除一切束縛創新驅動發展的觀念和體制機制障礙，吹響建設創新驅動發展示范區和高質量發展先行區的進軍號角。

　　(一)培育本土根植性的科技型旗艦企業

　　要處理好招商引資和培育本土企業的關系，招引來的企業能做大產值、稅收、就業等經濟指標，但對本地產業生態營造貢獻十分有限，而本土企業在成長過程中，能充分與所在環境進行物質和能量交換，對于區域產業生態的營造大有裨益。西安高新區應當破除招商引資的強大慣性，充分認識到推進產業基礎高端化、產業鏈現代化、產業自主可控，必須依靠掌握核心技術且專精特新的中小企業，從而進一步加強對本土企業尤其是本土中小企業的政策支持力度。西安高新區擁有很多根植于本地產業創新體系的硬科技中小企業，要圍繞這些“硬科技”“好苗子”做好服務，尤其要強化多層次資本市場的支持力度，幫助硬科技企業跨越“死亡之谷”。

　　(二)構建產學研深度融合的科技創新體系

　　產學研深度融合要從人才培養、技術研發兩方面發力，以“秦創原”創新驅動平臺建設為契機，強化高校管理制度和政府政策措施的耦合銜接，著力解決高校與企業長期“效益錯位、各取所需”的融合發展問題。在人才培養方面，要用好西安豐富的科教資源優勢，加快探索跨學校、跨院系、跨學科、跨專業的人才交叉培養和產教融合新機制。鼓勵高校、職業院校與企業加強合作，加強職業技能人才培養，培育前沿技術和應用創新型人才。在技術研發方面，要進一步發揮企業的創新主體作用，要從單向的高校科技成果轉化體系，轉向企業需求導向的技術研發體系。強化新型研發機構在打通政產學研制度通道、集成組織各類創新要素、推動創新鏈向產業端延伸中的核心作用，將新型研發機構與揭榜掛帥相結合，在關鍵產業領域突破一批關鍵核心技術，形成國家級破解“卡脖子”技術難題“揭榜”能力。

　　(三)加快搶占未來產業發展新賽道

　　探索未來產業的發展方向有兩條路徑：一是“有中培優”，即基于產業發展基礎和資源稟賦條件確定未來產業發展的重點領域;二是“無中生有”，即通過遴選國內外最新前沿技術，超前謀劃前瞻性未來產業，從而實現從0到1的突破。對于西安高新區來說，其首要工作就是先摸清現有優勢產業基礎，如光子產業、新材料產業，明確每個產業的重點企業、關鍵技術、核心產品等發展現狀，找出每個產業上下游產業鏈上的關鍵環節，建立面向未來產業的技術攻關清單。政府可根據未來產業需求提供特殊場景，如增強能源和交通等基礎設施管理部門對前沿技術轉化產品的政府采購力度，為前沿技術向未來產業的轉化提供早期市場，加快前沿技術的產業化應用迭代。鼓勵智庫開展未來技術預測和未來產業研究，組織發布有全球影響力的年度發展報告，加強未來研究成果對科技和產業發展的決策支撐作用。此外，政府要擔當耐心資本的提供方，通過設立未來產業發展專項基金，支持前沿技術的工程化、產業化，并作為種子基金引導社會資金投入。

　　(四)創建產城融合發展標桿

　　創新創業活動的空間集聚正在逐步回歸“新城市主義”，即要貫徹“以人為本”的理念，打破生產導向產業園區發展模式，通過產城融合發展，增強服務配套功能，推動城市人口和產業在功能區集中集聚，有效調節職住平衡，促進產業鏈上下游企業在本地配套、功能區就業人群在本地消費，實現從“產城人”向“人城產”城市發展邏輯的轉變，推動“以城興人、以人興業”內涵式發展。西安高新區要以建設“四個高新”為抓手，以創新集群和城市配套為支撐，依托創新集群搭建多元主體緊密鏈接的創新網絡，以豐富多元的城市生活配套形成吸引力，既要建好“高樓大廈”“景觀大道”，也要建好“安居小窩”“背街小巷”，為人才提供高品質生產、生活空間。深度嵌入高校、企業、城區，有效縮短從創新源頭到生產部門再到生活消費的物理空間與交往空間，形成創新空間、生產空間和生活空間有效銜接、集約高效的小生境。

　　(作者單位：西安創新發展研究院)